俄羅斯加密貨幣的政策演變與發展前景

加密貨幣基于分布式賬本技術發行和交易，具有去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤銷等特征，近年來成為了一些國家規避金融制裁的重要手段，也為各國加密資產發展提供了新的分析視角。

2022年爆發的俄烏沖突和隨之而來的美歐制裁，推動了俄羅斯加密貨幣政策從“嚴格監管向金融交易，再向跨境支付和挖礦合法化”的轉變，帶動俄羅斯加密貨幣交易重新恢復快速增長。目前俄羅斯的加密貨幣持有率為6.06%，低于全球整體水平（6.9%），未來還有較大的市場發展空間。

但未來俄羅斯加密貨幣市場的發展速度，以及能否幫助俄羅斯突破美歐制裁，將直接取決于以下三方面因素的影響：俄羅斯的監管政策能否進一步放開、美歐制裁能否有效向加密貨幣領域延伸、俄羅斯否能有效防范國內資本通過加密交易外流，在大形勢上還要看美國能否主導全球穩定幣和加密貨幣市場發展、穩定幣與加密貨幣交易如何落實反洗錢反恐怖融資監管。

文章出處：沈建光、朱太輝，俄羅斯加密貨幣的政策演變與發展前景，《國際金融》2025年第3期。

引 ?言

加密貨幣基于分布式賬本技術發行和交易，具有去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤銷等特征，近年來成為了一些國家規避美歐金融制裁的重要手段。在特朗普重新擔任美國總統以來，美俄頻繁互動，雙邊關系有所改善，但美歐對俄的制裁并沒有減少。2025年2月，歐盟理事會批準對俄羅斯的第16輪制裁措施，特朗普決定將對俄羅斯的一系列制裁措施延長一年，4月初美國國會兩黨參議員共同提出一項針對俄羅斯的制裁草案，計劃對購買俄羅斯能源的國家征收500%的“二級關稅”。

其中，美歐還進一步加大了針對俄羅斯加密貨幣服務的制裁，歐盟第16輪制裁措施首次將加密貨幣交易所列入制裁目標，涵蓋了加密貨幣交易所；2025年3月美國司法部聯合德國、芬蘭等國執法機構查封了俄羅斯加密貨幣交易所Garantex的網站域名并凍結其資產。與此相對的是，近期俄羅斯財政部與央行在已經允許利用加密貨幣進行跨境貿易支付的基礎上，開始討論在俄羅斯國內利用加密貨幣進行交易支付的政策。

這些變化引發了各國政策當局與加密貨幣市場的廣泛關注。俄羅斯的加密貨幣市場發展究竟將如何演變，加密貨幣是否會成為規避金融制裁的有效手段？為回答好這一問題，需要全面分析這些年俄羅斯的加密貨幣政策演變、加密貨幣交易對跨境貿易的支撐作用，及其加密貨幣市場發展還會受到哪些因素的影響。

一、俄烏沖突前：將加密貨幣認定為金融資產，實行嚴格監管

（一）俄烏沖突前監管政策僅認可加密貨幣的財產屬性2017 年之前對加密貨幣實施嚴格管控。起初俄羅斯中央銀行對加密貨幣（虛擬貨幣）的態度非常謹慎，認為加密貨幣價格波動大、金融風險高，且擔心其被用于洗錢和恐怖融資等非法活動。2017年5月，俄羅斯中央銀行對外表示：“由于虛擬貨幣已在市場釋放并且因其沒有黃金儲備、數量未受到控制，應當對虛擬貨幣加強監管”。2018年財政部和央行在政策方向上出現分歧。俄羅斯財政部主導制定了“數字金融資產法”初稿，旨在明確對數字資產（加密貨幣）和首次代幣發行（ICO）等的監管要求，規范數字金融資產創建、發行、存儲及流通過程中的行為和義務。但俄羅斯中央銀行對此的政策取向與財政部并不一致，財政部主張對加密貨幣實施較為寬松的監管，而中央銀行傾向于嚴格控制，甚至禁止加密貨幣發行交易。2020年開始認可數字資產的財產屬性。2020 年7月，俄羅斯通過《關于數字金融資產、數字貨幣和對俄羅斯聯邦某些立法法案的修改》（即《數字金融資產法》，2021年1月生效實施），明確承認數字金融資產為財產，實現了俄羅斯加密貨幣交易的合法化。盡管如此，俄羅斯中央銀行對數字資產交易的態度并不積極。2021年12月，俄羅斯中央銀行在其報告中明確提出，禁止共同基金投資加密貨幣，警告與加密貨幣有關的風險，甚至提議全面禁止加密貨幣的挖礦和交易。

（二）《數字金融資產法》設定了加密貨幣的投資交易規則

一是明確了數字金融資產的特征屬性。該法案明確提出，加密貨幣（數字金融資產）是基于分布式賬本技術發行、記錄和流動的數字權利，包括貨幣債權、發行的證券權利、非公開股份公司的權益、要求轉讓發行證券的權利。同時，該法案允許將數字金融資產作為投資工具，2024年的法案修訂進一步允許將加密貨幣作為交換手段，用于貨物轉讓、工程、服務、信息和知識成果等的轉讓，但禁止用作商品和服務的支付手段或其他還款手段。二是明確加密資產的發行規則。在牌照方面，發行方需是俄羅斯的法人實體，要向俄羅斯中央銀行提交申請并獲得批準，同時交易主體要符合聯邦法律中“證券市場”及“組織交易”的監管規定。在信息披露方面，發行方需發布白皮書，詳細說明代幣的技術架構、用途、發行總量、潛在風險等，并公開報價。在智能合約使用方面，允許使用智能合約完成數字金融資產的發行和分發，但智能合約的內容需符合法律規定。三是明確加密貨幣的交易規則。該法案要求，數字金融資產不能用作支付工具，以防止其沖擊盧布和法定貨幣體系；數字金融資產買賣交易需通過數字金融資產交換運營商進行，以保證交易的透明度和安全性；加密貨幣交易所和錢包服務提供商需要在俄羅斯中央銀行等進行注冊，也可以是信貸機構；部分高風險的數字金融資產，僅限于具有專業知識和經驗的合格投資者購買。此外，未經批準的跨境數字資產交易將受到限制，以防范資本外流和洗錢行為。四是明確數字金融資產的監管機構。根據該法案，俄羅斯中央銀行作為主要的行業監管機構，負責監管在俄羅斯的加密貨幣（數字金融資產）發行活動，以及對加密貨幣交換運營商等的注冊準入管理。

（三）俄羅斯央行禁止加密貨幣在國內支付流通

2022年1月，俄羅斯中央銀行發布咨詢文件《加密貨幣：趨勢、風險與監管》，認為加密貨幣具有四大風險：加密貨幣價格高度波動，交易涉及大量欺詐行為；加密化如同美元化，影響貨幣政策主權；加密貨幣發展會導致金融脫媒，從而影響金融體系服務實體經濟的能力；加密貨幣在非法活動中被廣泛使用，對反洗錢和反恐融資體系構成挑戰（Bank of Russia，2022）。對此，俄羅斯中央銀行提出了“三禁止”建議：禁止俄羅斯法人和居民將加密貨幣作為商品、服務的支付手段；禁止在俄羅斯聯邦組織發行和組織流通加密貨幣；禁止金融機構投資于加密貨幣及相關金融工具，以及使用俄羅斯金融中介和俄羅斯金融基礎設施進行加密貨幣交易。這表明，盡管《數字金融資產法》允許加密貨幣可以作為金融工具，通過在俄羅斯注冊的加密貨幣交易所和錢包服務提供商（包括信貸機構）進行交易流通（即充當價值儲藏手段），但不能用于國內的商品服務支付（即不能充當支付手段），且此時俄羅斯中央銀行在監管實踐過程中還會從嚴監管（如不授權信貸機構開展加密貨幣服務、不允許加密貨幣挖礦發行等）。

二、俄烏沖突后：為擺脫歐美制裁，支持加密貨幣用于跨境支付

（一）美歐制裁推動俄羅斯加密貨幣政策轉向俄烏沖突爆發后，美歐凍結了俄羅斯央行3000億美元左右的外匯儲備，將俄羅斯排除在全球銀行間支付系統SWIFT之外，并將制裁措施逐步擴展到能源、金融和國防等關鍵行業，極大限制了俄羅斯企業、個人和銀行進入國際資本市場的能力。受此影響，在俄羅斯總統普京的推動下，俄羅斯中央銀行、財政部等部門態度有所統一，2022年之后加密貨幣監管政策加速轉變。2022年俄羅斯加密貨幣政策開始轉向。2022年2月，俄羅斯修訂“關于數字貨幣（加密貨幣）”法案，提出通過考試確定合格投資者，合格投資者每年最多可購買7000美元的加密貨幣，而不合格投資者限購600美元，同時要求數字貨幣（加密貨幣）運營平臺滿足一定的資本要求，如交易所至少保留3000萬盧布的資本，數字交易平臺或組織拍賣平臺至少保留1億盧布的資本。2024年俄羅斯允許加密貨幣用于跨境支付。進入2024年后，隨著美歐二級制裁的增加，俄羅斯進口商品的支付變得更加困難，付款延遲問題導致俄羅斯進口增速從2023年下半年開始持續下降，特別是2024年一、二季度連續大幅負增長。為此，俄羅斯圍繞數字盧布（CBDC）的國際化推廣、挖礦合法化、交易所合規監管以及區塊鏈技術應用等，積極推進相關政策法案制定。2024年7月，俄羅斯國家杜馬正式通過“數字貨幣（加密貨幣）跨境支付法案”和“加密挖礦合法化法案”。在2024年9月起加密貨幣在俄羅斯跨境貿易支付中的使用合法化后，俄羅斯公司可以更加便利地使用比特幣和其他數字貨幣進行跨境支付（通常是使用比特幣、以太坊和穩定幣直接結算，或將其他國家的貨幣通過加密貨幣和穩定幣兌換成俄羅斯盧布），預計2024年7月-2025年6月俄羅斯流入的加密貨幣將高于前12個月收到的1824.4億美元。與此相應，俄羅斯的進口規模從2024年三季度開始重新恢復正增長（見圖1）。圖1：俄羅斯商品貿易進口規模及增速變化

數據來源：Wind。（二）允許加密貨幣在實驗性框架下用于跨境支付俄羅斯允許使用加密貨幣進行跨境支付。“數字貨幣跨境支付法案”的核心內容是允許在實驗性法律制度框架內使用數字貨幣（加密貨幣）進行跨境結算和外匯交易，從2024年9月起開始生效，主要包括三個方面：使用數字貨幣進行外貿結算、以數字貨幣進行外匯交易、以及創建一個基于“國家支付系統”的數字貨幣交易平臺。受政策調整影響，俄羅斯的加密貨幣交易規模增加。根據Chainalysis的數據，2024年受美歐等制裁的司法區和實體收到了158億美元的加密貨幣，占所有非法加密交易的約39%，其中主要是來自俄羅斯。但對加密貨幣的使用范圍比較審慎。此次的“數字貨幣跨境支付法案”仍然禁止在俄羅斯境內使用數字貨幣（加密貨幣）進行貨物和服務的支付，相對于中國香港、日本等的加密貨幣使用限制更加嚴格。2022年，中國香港修訂《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》，明確加密貨幣/虛擬資產（Virtual Asset）可以作為公眾接受的交易媒介，用于貨品或服務付款、清償債務、投資、提供權利等目的。2022年6月，日本新修訂的《資金結算法》明確提出，加密貨幣可以“在購買、租借物品或者接受服務的情況下，可以向不特定的人使用”。同時限定穩定幣不能用于國內支付。為了防范和應對私人穩定幣帶來的金融風險沖擊、盧布替代風險、非法交易風險的考慮，俄羅斯同樣要求穩定幣不能用于國內支付。2024年7月俄羅斯中央銀行發布分析報告《穩定幣：使用與監管的經驗》，其中明確提出：“無論是考慮單獨的監管還是一般的監管，都必須考慮到，穩定幣并不具備國家貨幣作為通用支付手段的特性，因此在俄羅斯居民之間使用穩定幣作為支付手段是不可接受的。在俄羅斯，唯一的支付手段是國家貨幣——俄羅斯盧布”（俄羅斯銀行，2024）。（三）將俄羅斯境內的加密貨幣挖礦活動合法化俄羅斯“加密挖礦合法化法案”從2024年11 月開始實施，將俄羅斯境內的加密貨幣挖礦活動正式納入法律框架，在政府的監管下合規運營。其中的重點是：在俄羅斯數字發展部注冊的法人和個體工商戶可以合法開展數字貨幣挖礦（包括參與挖礦池），而未注冊的實體只能在不超過能耗限制的情況下進行操作；但在俄羅斯的特定地區（主要是電力緊張的地區）禁止加密貨幣挖礦活動。2025年2月，俄羅斯能源部提出，計劃建立一個全面的加密貨幣挖礦設備注冊系統，要求所有礦工使用注冊的硬件，從而更有效地監控國內挖礦活動和在各個地區的開展情況。同月，俄羅斯國務院能源委員會對外宣布，計劃為加密貨幣挖礦活動建立專用發電站，且不接入公共電網，以解決俄羅斯部分地區挖礦用電的"失控"狀態。（四）積極推動本國加密貨幣交易所發展2024年8 月開始，俄羅斯政府積極推進在莫斯科和圣彼得堡設立兩大加密貨幣交易所，以推動加密貨幣在國際貿易中的應用。此舉也是在歐美制裁背景下，提供一種可行的跨境支付解決方案，為俄羅斯的國際貿易伙伴提供可靠的交易平臺，為俄羅斯的外貿企業提供更加靈活和多樣化的支付選項，幫助俄羅斯企業、個人繼續與國際市場開展貿易活動。有一種觀點認為，俄羅斯推出兩個加密貨幣交易所的另外一個目的是推動BRICS穩定幣（一種與人民幣或金磚國家貨幣掛鉤的穩定幣）在跨境支付中的使用，從而降低交易成本和對美元的依賴，加強“金磚五國”之間的經濟聯系（艾盈，2024）。但這一觀點缺乏中國的政策支持，中國目前認定加密貨幣（虛擬貨幣）不具有與法定貨幣等同的法律地位、虛擬貨幣相關業務活動屬于非法金融活動、境外虛擬貨幣交易所通過互聯網向境內居民提供服務同樣屬于非法金融活動。

三、未來展望：政策帶動快速發展，但仍存在三大不確定因素

政策轉變帶動俄羅斯加密貨幣交易恢復增長。隨著2022年之后，俄羅斯逐步明確投資者購買持有的加密貨幣規模，支持利用加密貨幣進行跨境貿易結算，俄羅斯的加密貨幣交易恢復了快速增長態勢。根據Chainalysis的統計，在2023年7月—2024年6月期間，俄羅斯流入的加密貨幣達到了1824.4億美元，上漲超過200億美元；俄羅斯在全球加密貨幣采用指數中的排名上升至第7位，較2023年上升6位（見圖2）。圖2：2024年全球加密貨幣采用指數前10名的國家

俄羅斯的加密貨幣市場還有較大的發展空間。根據Triple A（2024）的統計數據，截至2023年，俄羅斯的加密貨幣持有者為875萬人，滲透率（持有者占總人口的比重）為6.06%，低于全球加密貨幣總體滲透率6.9%。當前全球加密貨幣市場在快速發展，2024年全球加密貨幣持有者增長了34%，加密貨幣市值規模增長到3.27萬億美元，漲幅接近100%。同時，俄羅斯在俄烏沖突之前本來就是加密貨幣交易的活躍地區，且是全球第二大加密貨幣挖礦國家，僅次于美國。這些因素表明，俄羅斯加密貨幣市場未來還有很大的發展空間。但在未來幾年，俄羅斯加密貨幣市場的具體發展速度，還取決于以下三重不確定因素的影響：

第一重不確定因素：俄羅斯財政部與中央銀行的政策分歧能否解決

加密貨幣目前在加快與傳統金融體系的融合，特別是穩定幣在跨境支付中的應用快速拓展（詳見“穩定幣發展十年：趨勢、應用與前景”）。目前俄羅斯財政部主張在俄羅斯境內規范使用加密貨幣進行支付結算，但俄羅斯中央銀行擔心加密貨幣會沖擊盧布在俄羅斯國內的貨幣主導地位，不愿放開加密貨幣在俄羅斯國內支付中的應用，也反對將USDT 和USDC 等穩定幣用作俄羅斯國內的支付手段。這也是很多大國貨幣當局對加密貨幣擔憂的普遍性問題。但在俄羅斯同步推進央行數字貨幣（數字盧布）的情況下，未來是否允許在俄羅斯發行使用盧布穩定幣進行支付結算，也還不確定。2025年3月5日，俄羅斯財政部向外披露，俄羅斯財政部與中央銀行討論在實驗性法律框架內啟動俄羅斯國內的加密貨幣交易，交易參與者將屬于“超級合格”投資者類別，認定標準仍在制定中。盡管這個政策仍處于財政部、央行和市場參與者之間的討論階段，但在美歐制裁不斷拓展的情況下，俄羅斯財政部與中央銀行在加密貨幣境內交易使用問題上達成共識的可能性提高。

第二重不確定因素：美歐對加密貨幣交易服務機構的制裁是否有效

在俄烏沖突爆發后，美國、歐盟、英國、日本、韓國等也限制和禁止對俄羅斯公民及俄羅斯IP進行加密貨幣交易服務的行為，幣安、FTX、Coinbase等全球主要加密貨幣交易所根據美歐的制裁要求屏蔽了俄羅斯的交易賬戶和地址。2023年9月，幣安將俄羅斯業務全部出售給交易所 CommEX。近期，美歐也在加大對俄羅斯加密貨幣交易的直接制裁力度。2025年2月，歐盟理事會批準對俄羅斯的第16輪制裁措施，首次將加密貨幣交易所列入制裁目標，且明確要求制裁服務俄羅斯的加密貨幣交易所Garantex，3月美國司法部聯合德國、芬蘭等國執法機構以洗錢名義查封了Garantex的網站域名并凍結其資產。受此影響，穩定幣發行商 Tether凍結了該交易所約2800萬美元的USDT資金，其他一些加密貨幣交易所也宣布退出俄羅斯市場。但Garantex在被查封后，也在尋求規避制裁的解決方案，近期將其流動性和客戶存款轉移到在俄羅斯新成立的交易平臺Grinex。美歐制裁影響的主要是對用戶實施了客戶身份驗證程序（KYC）的交易所，而無KYC的交易所不斷增加，在一定程度上弱化了美歐制裁的影響（見圖3）。但無KYC的交易所在協助俄羅斯規避美歐加密貨幣交易制裁的同時，也會助長洗錢和非法加密交易活動。此外，俄羅斯除了在莫斯科和圣彼得堡設立加密貨幣交易所之外，也在支持相關加密貨幣交易所的發展。例如，目前設立在俄羅斯的加密貨幣交易平臺Bitbanker，在俄羅斯、阿聯酋、吉爾吉斯斯坦和亞美尼亞等設立了辦公室，為企業和個人開展加密貨幣的購買、交換、存儲、投資和支付服務。圖3：無KYC的俄語交易所數量及接受的資金規模

資料來源：Chainalysis（2025）。

第三重不確定因素：能否防范資本借助加密貨幣交易外流的問題

加密貨幣交易的開放性和全球性，有助于俄羅斯緩解美歐實施的金融制裁，但同時也需要俄羅斯防范背后的非法金融活動和境內資本外流問題。從近年來伊朗的經驗來看，加密貨幣為跨境貿易提供了新的支付渠道，但地緣政治不穩定加上伊朗本國貨幣里亞爾（IRR）大幅貶值和頻繁波動，導致伊朗資本外流問題高發。2024年，伊朗的資金外流增長到了41.8億美元，同比增幅高達70%左右。為此，在2024年12月，伊朗暫停了伊朗加密貨幣交易所的提款服務（見圖4）。圖4：2023-2024年伊朗資本外流規模變化資料來源：Chainalysis（2025）。從監管和實踐來看，俄羅斯可能從兩方面入手來防范資本通過加密貨幣交易外流。一方面，在監管上嚴格實行加密貨幣交易的牌照監管和全球金融行動特別工作組（FATF）提出的“旅行規則”，在技術上防范洗錢風險和資本外流風險；另一方面，在經濟上積極促進國內經濟的平穩發展和本國貨幣的幣值穩定，在根本上弱化資本外流的基礎。

四、結論與啟示

加密貨幣的去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤銷特征，近年來成為了一些國家規避美歐金融制裁的重要手段，也為各國加密資產發展提供了新的分析視角。2022年爆發的俄烏沖突和隨之加大的美歐制裁，推動了俄羅斯加密貨幣政策從“嚴格監管向金融交易，再向跨境支付和挖礦合法化”的轉變。這一政策轉變推動俄羅斯的加密貨幣交易重新恢復快速增長，其在2024年全球“加密貨幣采用指數”中的排名也上升到了第7位，并成為緩解美歐金融制裁的重要抓手。俄羅斯目前的加密貨幣持有率為6.06%，低于全球整體水平（6.9%），未來還有較大的市場發展空間。但接下來俄羅斯加密貨幣市場的發展速度，以及能否幫助俄羅斯突破美歐制裁，將取決于三方面因素的綜合影響：俄羅斯的監管政策能否進一步放開、美歐制裁能否有效向加密貨幣交易延伸、俄羅斯否能有效防范國內資本通過加密交易外流。目前這三方面因素的發展都還在初期階段，后續形勢演變還有待持續觀察。當前世界主要國家正在積極制定規范加密貨幣創新發展的監管法規，旨在推動加密貨幣趨利避害和改善金融服務的質效，加密貨幣發展正在迎來更加確定的政策環境。繼歐盟、阿聯酋、新加坡、俄羅斯、中國香港等國家/地區之后，特朗普上臺后將美國的加密貨幣政策主線轉為“支持創新發展”，在加快制定穩定幣和加密貨幣監管的同時，積極建立“戰略比特幣儲備和數字資產儲備庫”（詳見“美國加密貨幣監管政策轉向與影響”）。作為全球加密市場規模最大的國家，美國的政策調整產生了極大的帶動效應，2025年以來英國、澳大利亞、韓國、日本、印度、土耳其、阿根廷、巴拿馬、開曼群島等國家紛紛宣布了加密貨幣監管的立法/修法計劃。穩定幣與加密貨幣是去中心化的，具有天然的全球化屬性。在全球各個主要國家紛紛通過監管立法認可加密貨幣的合法性、推動加密貨幣合規發展的大趨勢下，俄羅斯等國家能否利用加密貨幣規避美歐金融制裁、緩解美國金融強權的影響，除了上述三方面因素的影響外，還取決于兩個重要因素：一個是美國是否會主導全球穩定幣與加密貨幣市場的發展（詳見“朱太輝 | 美國“戰略比特幣儲備”的實質與影響”），另一個則是穩定幣與加密貨幣交易的反洗錢反恐怖融資監管如何落地實施（詳見“全球穩定幣監管的框架、理論與趨勢研究”）。在此形勢下，我國不僅需要關注俄羅斯利用加密貨幣規避美歐金融制裁的模式及其效果，更重要的是全球穩定幣與加密貨幣發展趨勢、各主要國家監管政策走向會對全球貨幣體系、金融格局帶來什么樣的影響。接下來，建議我國政策層密切跟蹤把握俄羅斯利用加密貨幣規避金融制裁的進展成效、全球加密貨幣市場的發展變化、各個國家加密貨幣監管的政策演變，在全面分析穩定幣與加密貨幣潛在風險和挑戰的同時，深入評估人民幣穩定幣與數字人民幣、數字貨幣橋對于推進人民幣國際化戰略的協同效應，及時調整我國的穩定幣與加密貨幣管理政策。