2025年4月3日“解放日”，美國總統特朗普正式簽署關于對等關稅的行政命令。
其中美國指控其他國家針對美國的稅率引發爭議，比如美國指控越南對美國的關稅高達90%。著名財經記者James Surowiecki發文指出了美國政府的算法：美國政府實際上并沒有像他們所說的那樣計算關稅稅率+非關稅壁壘。相反，對每個國家來說，他們只是把美國對那個國家的貿易逆差除以這個國家對美國的出口。所以美國對印尼有179億美元的貿易逆差，它對美國的出口是280億美元，17.9美元/ 28美元=64%（美國對印尼征收32%的對等關稅），特朗普聲稱這是印尼對美國征收的關稅稅率。類似的計算方式在歐盟和越南身上同樣適用。
以下為喜來順財經編譯特朗普行政令全文：
總統行政令
依據美利堅合眾國憲法和法律賦予我作為總統的權力，包括《國際緊急經濟權力法》（《美國法典》第 50 編第 1701 條及后續條款）（IEEPA）、《國家緊急狀態法》（《美國法典》第 50 編第 1601 條及后續條款）（NEA）、經修訂的 1974 年《貿易法》第 604 條（《美國法典》第 19 編第 2483 條）以及《美國法典》第 3 編第 301 條，
我，美利堅合眾國總統唐納德?J?特朗普，認定如下潛在狀況構成對美國國家安全和經濟的非同尋常且極為嚴重的威脅：雙邊貿易關系缺乏對等性、關稅稅率和非關稅壁壘存在差異，以及美國貿易伙伴的經濟政策壓低了國內工資水平和消費。美國年度商品貿易逆差長期居高不下就是這些狀況的體現。這種威脅全部或在很大程度上源自美國以外，來自主要貿易伙伴的國內經濟政策以及全球貿易體系的結構性失衡。特此就這一威脅宣布國家進入緊急狀態。
2025 年 1 月 20 日，我簽署了《美國優先貿易政策總統備忘錄》，指示政府調查美國年度商品貿易逆差長期居高不下的原因，包括此類逆差對經濟和國家安全的影響及風險，并審查和識別其他國家的任何不公平貿易行為。2025 年 2 月 13 日，我簽署了題為《對等貿易和關稅》的總統備忘錄，指示對貿易伙伴的非互惠貿易行為展開進一步審查，并指出非對等貿易行為與貿易逆差之間的關系。2025 年 4 月 1 日，我收到了這些調查的最終結果，今天我將基于這些結果采取行動。
美國年度商品貿易逆差長期居高不下，導致美國制造業基礎空心化，抑制了美國擴大先進國內制造業產能的能力，破壞了關鍵供應鏈，并使美國國防工業基礎依賴外國對手。美國年度商品貿易逆差長期居高不下，很大程度上是由于雙邊貿易關系缺乏對等性。不同的關稅稅率和非關稅壁壘使美國制造商難以在國外市場銷售產品，這就是證明。美國主要貿易伙伴的經濟政策也能證明這一點，這些政策壓低了其國內工資和消費，進而抑制了對美國出口產品的需求，同時人為提高了他們商品在全球市場的競爭力。這些狀況引發了本行政命令旨在減輕和解決的國家緊急狀態。
從 1934 年開始的幾十年里，美國貿易政策一直圍繞對等原則制定。國會指示總統首先通過雙邊貿易協定，之后在全球貿易體系的框架下，從主要貿易伙伴那里爭取對等的降低關稅稅率。1934 年至 1945 年期間，行政部門談判并簽署了 32 項雙邊對等貿易協定，旨在相互降低關稅稅率。1947 年至 1994 年，參與國進行了八輪談判，達成了《關稅與貿易總協定》（GATT）以及隨后的七輪關稅削減談判。
然而，盡管一直承諾遵循對等原則，但美國與其貿易伙伴之間的貿易關系卻變得極不平衡，近年來尤為明顯。戰后國際經濟體系基于三個錯誤假設：第一，如果美國帶頭在全球范圍內放寬關稅和非關稅壁壘，世界其他國家也會效仿；第二，這種自由化最終會使各國經濟趨同，美國貿易伙伴的國內消費占比會向美國靠攏；第三，這樣一來，美國就不會出現長期巨額商品貿易逆差。
這個框架引發的一系列事件、達成的協議和作出的承諾，既沒有帶來對等，也沒有普遍提高外國經濟體相對于美國國內的消費水平。這些情況反而導致美國年度商品貿易逆差長期居高不下，成為全球貿易體系的一個特征。
簡而言之，雖然世界貿易組織（WTO）成員同意在最惠國（MFN）基礎上約束各自的關稅稅率，從而向所有 WTO 成員提供最優惠的關稅稅率，但他們并未同意將關稅稅率約束在同樣低的水平，也未同意以對等方式適用關稅稅率。因此，根據世界貿易組織的數據，美國的簡單平均最惠國關稅稅率為 3.3%，屬于世界上最低的行列之一，而美國的許多主要貿易伙伴，如巴西（11.2%）、中國（7.5%）、歐盟（5%）、印度（17%）和越南（9.4%），其簡單平均最惠國關稅稅率則明顯更高。
此外，這些平均最惠國關稅稅率掩蓋了不同經濟體對特定產品征收的關稅稅率之間更大的差異。例如，美國對進口乘用車（內燃機驅動）征收 2.5% 的關稅，而歐盟（10%）、印度（70%）和中國（15%）對同一產品征收的關稅要高得多。對于網絡交換機和路由器，美國的關稅為 0%，但印度（10%）對類似產品征收的稅率更高。巴西（18%）和印度尼西亞（30%）對乙醇征收的關稅高于美國（2.5%）。對于糙米，美國的最惠國關稅為 2.7%（從價等效），而印度（80%）、馬來西亞（40%）和土耳其（平均 31%）征收的稅率更高。蘋果可以免稅進入美國，但在土耳其（60.3%）和印度（50%）卻并非如此。
同樣，非關稅壁壘也使美國制造商無法在全球市場獲得互惠的準入機會。《2025 年全國貿易估計報告：國外貿易壁壘》（NTE）詳細列舉了全球各地針對美國出口產品的大量非關稅壁壘，按貿易伙伴逐一進行了說明。這些壁壘包括進口壁壘和許可證限制、海關壁壘和貿易便利化方面的缺陷、貿易技術壁壘（例如不必要的貿易限制標準、合格評定程序或技術法規）、在不促進安全目標的情況下不必要地限制貿易的衛生和植物衛生措施、專利、版權、商業秘密和商標制度不完善以及知識產權執法不力、歧視性的許可要求或監管標準、跨境數據流動壁壘和影響數字產品貿易的歧視性做法、投資壁壘、補貼、反競爭行為、對國內國有企業的偏袒、政府在保護勞工和環境標準方面的失職、賄賂和腐敗。
此外，非關稅壁壘還包括美國貿易伙伴的國內經濟政策和做法，如貨幣操作和增值稅及其相關的市場扭曲，這些政策和做法抑制了國內消費，增加了對美國的出口。這種缺乏互惠的情況很明顯，美國的消費占國內生產總值（GDP）的比例約為 68%，而在其他國家，如愛爾蘭（27%）、新加坡（31%）、中國（39%）、韓國（49%）和德國（50%），這一比例要低得多。
與此同時，美國解決這些失衡問題的努力陷入了停滯。貿易伙伴多次阻撓多邊和諸邊解決方案，包括在新一輪關稅談判以及規范非關稅壁壘的努力中。同時，由于美國經濟對進口的開放程度過高，在雙邊貿易談判中，美國的貿易伙伴幾乎沒有動力為美國出口產品提供互惠待遇。
這些結構性不對稱導致了美國年度商品貿易逆差長期居高不下。即使對于那些美國偶爾會與之出現雙邊貿易順差的國家，針對美國出口產品設置的關稅和非關稅壁壘的累積，也可能使順差比沒有這些壁壘時要小。在當今的經濟和地緣政治環境下，任由這些不對稱情況持續下去是不可持續的，因為它們會對美國國內生產產生影響。一個國家的國內生產能力是其國家安全和經濟安全的基石。
我在 2017 年的首屆政府以及拜登政府在 2022 年都認識到，增加國內制造業對美國國家安全至關重要。根據 2023 年聯合國的數據，美國制造業產出占全球制造業產出的比例為 17.4%，低于 2001 年 28.4% 的峰值。
隨著時間的推移，美國制造業產出的持續下降降低了美國的制造業產能。在某些先進工業領域，如汽車、造船、制藥、科技產品、機床以及基礎和金屬加工行業，維持強大且有韌性的國內制造業產能的需求尤為迫切。因為一旦競爭對手在這些領域獲得足夠的全球市場份額，美國的生產能力可能會永久性削弱。擴大國防工業部門的制造業產能也至關重要，這樣美國才能制造出保護國內外利益所需的國防物資和裝備。
事實上，由于美國向其他國家供應了大量軍事裝備，美國的軍事物資儲備過低，無法滿足美國國防利益的需求。此外，美國國防企業必須在包括生物制造、電池和微電子在內的一系列關鍵領域開發新的先進制造技術。如果美國希望維持有效的安全保護傘，保護本國公民、國土以及盟友和伙伴，就需要擁有龐大的上游制造和商品生產生態系統，以便在不過度依賴關鍵投入品進口的情況下制造這些產品。
美國對外國商品供應商的依賴程度不斷增加，也損害了美國的經濟安全，使美國供應鏈容易受到地緣政治干擾和供應沖擊的影響。近年來，美國經濟在這方面的脆弱性在新冠疫情期間暴露無遺，當時美國人難以獲得基本產品。后來胡塞武裝開始襲擊中東的貨船時，這種脆弱性再次顯現。
美國制造業產能的下降還以其他方式威脅著美國經濟，包括導致制造業崗位流失。1997 年至 2024 年期間，美國約流失了 500 萬個制造業崗位，經歷了歷史上制造業就業人數降幅最大的時期之一。而且，許多制造業崗位流失集中在特定地理區域。在這些地區，制造業崗位的流失導致家庭組建率下降，并引發了其他社會問題，如阿片類藥物濫用，給美國經濟帶來了沉重代價。
美國競爭力的未來取決于扭轉這些趨勢。如今，制造業僅占美國國內生產總值的 11%，但卻貢獻了 35% 的美國生產力增長和 60% 的出口。重要的是，美國制造業是美國創新的主要驅動力，占所有專利的 55% 和所有研發（R&D）支出的 70%。2003 年至 2017 年期間，美國跨國企業在中國的研發支出年均增長 13.6%，而同期在美國國內的研發支出年均僅增長 5%，這一事實證明了制造業與創新之間的緊密聯系。此外，每一個制造業崗位能在其他相關行業創造 7 到 12 個新崗位，有助于推動和維持美國經濟的發展。
正如一個不生產制成品的國家無法維持其國家安全所需的工業基礎一樣，一個無法生產本國所需糧食的國家也難以長期生存。2013 年 2 月 12 日的《總統政策指令 21：關鍵基礎設施安全與恢復力》將食品和農業指定為 “關鍵基礎設施部門”，因為它是被認為 “對美國至關重要的部門之一，其功能喪失或遭到破壞…… 將對安全、國家經濟安全、國家公共衛生或安全，或上述任何事項的組合造成嚴重影響”。此外，在我卸任時，美國在農產品貿易方面存在順差，但如今，這一順差已不復存在。由于貿易伙伴設置了一系列新的非關稅壁壘，美國農產品貿易順差已被預計每年 490 億美元的逆差所取代。基于上述原因，我特此宣布并下令：
作為美國總統，我最重要的職責是確保國家及其公民的國家安全和經濟安全。
我已宣布國家進入緊急狀態，這一緊急狀態源于美國年度商品貿易逆差長期居高不下的狀況。僅在過去 5 年里，貿易逆差就增長了超過 40%，在 2024 年達到 1.2 萬億美元。這一貿易逆差反映了貿易關系中的不對稱性，這種不對稱性導致國內生產能力萎縮，尤其是美國制造業和國防工業基礎的生產能力。這些不對稱性還影響了美國生產商的出口能力，進而影響了他們的生產積極性。
具體而言，這種不對稱性不僅包括外國貿易伙伴之間關稅稅率的非對等差異，還包括外國貿易伙伴廣泛使用的非關稅壁壘。這些非關稅壁壘降低了美國出口產品的競爭力，同時人為提高了他們自身商品的競爭力。這些非關稅壁壘包括貿易技術壁壘、不科學的衛生和植物衛生規則、知識產權保護不足、抑制國內消費（如壓低工資）、薄弱的勞工、環境及其他監管標準和保護措施，以及腐敗現象。即使美國與某一貿易伙伴的關稅稅率相近，這些非關稅壁壘也會導致嚴重的貿易失衡。
這些失衡狀況的累積效應是資源從國內生產商轉移到外國公司，減少了國內制造商的擴張機會，進而導致制造業崗位流失、制造業產能下降以及包括國防工業部門在內的工業基礎萎縮。與此同時，外國公司更有能力擴大生產規模、再投資于創新，并在全球經濟中競爭，這對美國的經濟和國家安全造成了損害。
某些關鍵和先進工業部門缺乏足夠的國內制造業產能，這是美國年度商品貿易逆差長期居高不下的另一個后果，也損害了美國的經濟和國家安全，使美國經濟在面對供應鏈中斷時更加脆弱。最后，美國年度商品貿易逆差長期居高不下，以及隨之而來的工業產能損失，影響了軍事戰備狀態。只有通過迅速采取糾正行動，重新平衡美國的進口流量，才能彌補這種脆弱性。隨著近期國外武裝沖突的增加，這種對軍事戰備狀態和美國國家安全態勢的影響尤為嚴重。我呼吁公共部門和私營部門共同努力，鞏固美國在國際經濟中的地位。
美國的政策是通過對所有貿易伙伴（本命令另有規定的除外）的所有進口商品加征從價稅，重新平衡全球貿易流量。對所有貿易伙伴的所有進口商品加征的從價稅初始稅率為 10%。此后不久，對本命令附件一所列貿易伙伴的進口商品，加征的從價稅將按照附件一所列稅率上調。這些加征的從價稅將持續適用，直至我判定上述潛在狀況得到改善、解決或緩解。
(a) 除本命令另有規定外，所有進口到美國關稅領土的物品，應依法加征 10% 的從價稅率。該稅率適用于 2025 年 4 月 5 日東部夏令時間凌晨 12:01 及以后申報消費或從倉庫提取用于消費的貨物，但在 2025 年 4 月 5 日東部夏令時間凌晨 12:01 之前已在裝貨港裝上船舶并處于最后一程運輸途中，且在 2025 年 4 月 5 日東部夏令時間凌晨 12:01 及以后申報消費或從倉庫提取用于消費的貨物，免征此加征關稅。
此外，除本命令另有規定外，2025 年 4 月 9 日東部夏令時間凌晨 12:01 起，所有從本命令附件一所列貿易伙伴進口到美國關稅領土的物品，應依法適用附件一所規定的特定國家從價稅率。該稅率適用于 2025 年 4 月 9 日東部夏令時間凌晨 12:01 及以后申報消費或從倉庫提取用于消費的貨物，但在 2025 年 4 月 9 日東部夏令時間凌晨 12:01 之前已在裝貨港裝上船舶并處于最后一程運輸途中，且在 2025 年 4 月 9 日東部夏令時間凌晨 12:01 及以后申報消費或從倉庫提取用于消費的貨物，不適用附件一所列特定國家從價稅率。這些特定國家從價稅率適用于根據美國所有現有貿易協定條款進口的所有物品，但以下另有規定的除外。
(b) 本命令附件二所列的以下貨物，應依法免征本命令規定的從價稅率：(i)《美國法典》第 50 編第 1702 (b) 條涵蓋的所有物品；(ii) 根據 1962 年《貿易擴張法》第 232 條征收關稅，并在 2018 年 3 月 8 日第 9704 號公告（《調整美國鋁進口》，經修訂）、2018 年 3 月 8 日第 9705 號公告（《調整美國鋼鐵進口》，經修訂）、2020 年 1 月 24 日第 9980 號公告（《調整美國衍生鋁制品和衍生鋼鐵制品進口》，經修訂）、2025 年 2 月 10 日第 10895 號公告（《調整美國鋁進口》）和 2025 年 2 月 10 日第 10896 號公告（《調整美國鋼鐵進口》）中宣布的所有鋼鐵和鋁制品及其衍生品；(iii) 根據經修訂的 1962 年《貿易擴張法》第 232 條征收額外關稅，并在 2025 年 3 月 26 日第 10908 號公告（《調整美國汽車和汽車零部件進口》）中宣布的所有汽車和汽車零部件；(iv) 附件二所列的其他產品，包括銅、藥品、半導體、木材制品、某些關鍵礦產以及能源和能源產品；(v) 來自適用《美國協調關稅表》（HTSUS）第 2 欄稅率的貿易伙伴的所有物品；(vi) 根據 1962 年《貿易擴張法》第 232 條未來行動可能征收關稅的所有物品。
(c) 本命令確定的稅率是在適用于此類進口物品的任何其他關稅、費用、稅款、收費或征費之外額外征收的，但本節 (d) 和 (e) 小節另有規定的除外。
(d) 對于來自加拿大的物品，根據 2025 年 2 月 1 日第 14193 號行政命令（《對非法毒品經美國北部邊境流入相關問題加征關稅》，經 2025 年 2 月 3 日第 14197 號行政命令《美國北部邊境局勢進展》和 2025 年 3 月 2 日第 14231 號行政命令《對非法毒品經美國北部邊境流入相關問題加征關稅的修訂》修訂），我已對某些貨物加征關稅，以應對因非法毒品經美國北部邊境流入而引發的國家緊急狀態。對于來自墨西哥的物品，根據 2025 年 2 月 1 日第 14194 號行政命令（《對美國南部邊境局勢加征關稅》，經 2025 年 2 月 3 日第 14198 號行政命令《美國南部邊境局勢進展》和 2025 年 3 月 2 日第 14227 號行政命令《對美國南部邊境局勢加征關稅的修訂》修訂），我已對某些貨物加征關稅，以應對因非法毒品和非法移民經美國南部邊境流入而引發的國家緊急狀態。由于這些邊境緊急關稅行動，根據《美國協調關稅表》總注釋 11 的規定，包括第 98 章第 XXIII 分章和第 99 章第 XXII 分章中與《美國 - 墨西哥 - 加拿大協定》（USMCA）相關的任何待遇，加拿大或墨西哥的所有貨物繼續有資格以這些優惠條款進入美國市場。然而，目前不符合 USMCA 原產資格的加拿大或墨西哥的所有貨物，需額外繳納 25% 的從價關稅，而從加拿大進口且不符合 USMCA 原產資格的能源或能源資源以及鉀肥，目前需額外繳納較低的 10% 從價關稅。
(e) 根據本命令條款，對從加拿大或墨西哥進口的物品征收的任何從價稅率，不應在本節 (d) 小節所述現有命令規定的從價稅率基礎上額外征收。如果本節 (d) 小節中確定的這些命令被終止或暫停，符合 USMCA 原產資格的加拿大和墨西哥的所有物品將不再征收額外的從價稅率，而不符合 USMCA 原產資格的物品將征收 12% 的從價稅率。然而，這些對從加拿大和墨西哥進口物品征收的從價稅率，不適用于能源或能源資源、鉀肥，以及在美國實質性完成組裝且根據 USMCA 有資格享受免稅待遇的物品的零部件。
(f) 更普遍地說，本命令規定的從價稅率僅適用于受該稅率約束物品的非美國原產部分，前提是該物品價值的至少 20% 原產于美國。就本小節而言，“美國原產成分” 是指物品中完全在美國生產或在美國進行實質性加工的零部件的價值。美國海關與邊境保護局（CBP）在法律允許的范圍內，有權要求收集與進口物品有關的此類信息和文件（包括在報關時），以便 CBP 確定和核實物品的美國原產成分價值，以及確定和核實物品是否在美國實質性完成生產。
(g) 除根據《美國聯邦法規》第 19 編第 146.43 條定義的有資格以 “國內狀態” 入境的物品外，需繳納本命令第 2 節規定關稅且在 2025 年 4 月 9 日東部夏令時間凌晨 12:01 及以后進入對外貿易區的受約束物品，必須以《美國聯邦法規》第 19 編第 146.41 條定義的 “特許外國狀態” 進入。
(h) 《美國法典》第 19 編第 1321 (a)(2)(A)-(B) 條規定的小額免稅待遇，仍適用于本節 (a) 小節所述的物品。《美國法典》第 19 編第 1321 (a)(2)(C) 條規定的小額免稅待遇，在商務部長通知總統已建立足夠系統，能夠全面、快速地處理和收取本節規定的原本有資格享受小額免稅待遇物品的關稅收入之前，仍適用于本節 (a) 小節所述的物品。在該通知發出后，《美國法典》第 19 編第 1321 (a)(2)(C) 條規定的小額免稅待遇將不再適用于本節 (a) 小節所述的物品。
(i) 2025 年 4 月 2 日關于來自中國低價值進口商品的《進一步修訂對中華人民共和國合成阿片類藥物供應鏈相關進口商品加征關稅的行政命令》不受本命令影響，所有與涵蓋物品相關的關稅和費用應按該命令要求和詳細規定進行征收。
(j) 為降低轉運和逃避關稅的風險，本命令或任何后續命令對原產于中國的物品所征收的所有從價稅率，同樣適用于原產于香港特別行政區和澳門特別行政區的物品。
(k) 為確定本命令所述的稅率，對《美國協調關稅表》進行本命令附件中規定的修改。這些修改將在本命令附件規定的日期生效。
(l) 除非本命令另有明確說明，此前與外國貿易伙伴貿易相關的任何總統公告、行政命令或其他總統指令或指南，若與本命令的指示不一致，則在必要范圍內予以終止、暫停或修改，以確保本命令充分生效。
(a) 商務部長和美國貿易代表，在與國務卿、財政部長、國土安全部長、總統經濟政策助理、貿易和制造業高級顧問以及總統國家安全事務助理協商后，如果本行動未能有效解決上述緊急情況，包括總體貿易逆差增加，或美國貿易伙伴近期以威脅美國經濟和國家安全利益的方式擴大非互惠貿易安排等情況，則應向我建議采取必要的額外行動。
(b) 如果任何貿易伙伴針對本行動通過對美國出口商品征收進口關稅或采取其他措施進行報復，我可以進一步修改《美國協調關稅表》，提高或擴大本命令所征收關稅的范圍，以確保本行動的有效性。
(c) 如果任何貿易伙伴采取重大措施糾正非互惠貿易安排，并在經濟和國家安全事務上與美國充分協調一致，我可以進一步修改《美國協調關稅表》，降低或縮小本命令所征收關稅的范圍。
(d) 如果美國制造業產能和產出繼續惡化，我可以進一步修改《美國協調關稅表》，提高本命令所征收的關稅。
授權商務部長和美國貿易代表，在與國務卿、財政部長、國土安全部長、總統經濟政策助理、貿易和制造業高級顧問、總統國家安全事務助理以及國際貿易委員會主席協商后，行使《國際緊急經濟權力法》賦予總統的所有必要權力，以執行本命令。各行政部門和機構應在其職權范圍內采取一切適當措施執行本命令。
授權美國貿易代表，在與國務卿、財政部長、商務部長、國土安全部長、總統經濟政策助理、貿易和制造業高級顧問以及總統國家安全事務助理協商后，按照《國家緊急狀態法》第 401 (c) 條（《美國法典》第 50 編第 1641 (c) 條）和《國際緊急經濟權力法》第 204 (c) 條（《美國法典》第 50 編第 1703 (c) 條）的規定，定期向國會提交關于本命令所宣布國家緊急狀態的報告和最終報告。
(a) 本命令的任何內容均不得被解釋為損害或以其他方式影響：(i) 法律賦予行政部門、機構或其負責人的權力；或(ii) 管理和預算辦公室主任與預算、行政或立法提案相關的職能。
(b) 本命令應依據適用法律并在有撥款的情況下執行。
(c) 本命令無意且并未賦予任何一方在法律或衡平法上可對美國、其部門、機構或實體、其官員、雇員或代理人，或任何其他人強制執行的任何實質性或程序性權利或利益。
唐納德?J?特朗普白宮2025 年 4 月 2 日
附件1：美國針對各國家各地區的對等關稅列表
喜來順財經
